El Gobierno se jacta de que desde 2003 el país experimentó un proceso de reindustrialización. Sin embargo, a partir de 2007 y especialmente desde mediados de 2011, los especialistas advierten que no fue así y apuntan a errores de política económica para explicar la agenda industrial pendiente que dejará la actual administración kirchnerista.

En un flamante libro presentado ayer por Bernardo Kosacoff, investigador de la Universidad Torcuato Di Tella y experto en organización industrial, Diego Coatz, economista jefe del Centro de Estudios de la Unión Industrial Argentina (CEU), y Fernando Grasso, director de Estudios Económicos de la Asociación de Industriales Metalúrgicos (ADIMRA), se plantea que, tras la salida de la convertibilidad, hubo tres etapas para la industria: la de reindustrialización y generación de empleo, de mediados de 2002 a 2007; la de crisis internacional, caída y recuperación de la industria nacional, de 2007 a mediados de 2011; y la que comenzó con la necesidad de sintonía fina y devino en un estancamiento productivo, desde la mitad de 2011 hasta la actualidad.

Según estos economistas, en la primera etapa hubo un crecimiento de la industria y una recomposición acelerada de los ingresos, se recuperaron los instrumentos de política económica y se fortaleció la demanda interna, la inversión y la productividad.

"En un contexto internacional favorable, sobre todo desde 2006, la política económica incorporó entre sus vectores principales la reindustrialización de la economía a partir de una política cambiaria de flotación administrada, retenciones, reintegros y subsidios cruzados en materia de energía", sostienen en el libro. Además afirman que la política comercial externa priorizó las relaciones con países de similar desarrollo relativo y tendió a resguardar los sectores productivos locales. También destacan el fortalecimiento del Conicet y la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología. "A pesar de no gestarse una agenda de desarrollo integral, la economía y la industria en particular tuvieron un desempeño sumamente positivo durante este período", evalúan.

Ya en la segunda etapa, a partir de 2007, aparecieron tensiones: pujas en la distribución del ingreso; necesidades de financiamiento, de energía e infraestructura; y crecimiento de la inflación y de la demanda de dólares para importar y para atesorar. Estas tensiones "pusieron de manifiesto las limitaciones de una matriz productiva que había experimentado pocos cambios estructurales", advierten.

Más allá de estas cuestiones locales, cuando en septiembre de 2007, estalló la crisis internacional, la industria argentina, como la de todo el mundo, experimentó una fuerte contracción. "Frente a esto, el Gobierno implementó políticas activas que dieron lugar a una rápida recuperación y una nueva expansión industrial entre 2010 y 2011", describen y enumeran, entre otras, los planes de inclusión jubilatoria, la asignación universal por hijo y políticas comerciales selectivas de defensa del mercado interno (licencias no automáticas, medidas antidumping y valores criterios, etc.).

Además, el tipo de cambio se deslizó gradualmente junto con la suba de las tasas de interés y se impulsó la obra pública. Gracias a esto, la actividad industrial acumuló una expansión de 13,8% entre 2007 y 2011. Pero el crecimiento volvió a sacar a la luz los temas estructurales pendientes, esta vez con mayor urgencia.

Problemas estructurales

"A mediados de 2011, la coyuntura imponía la necesidad de ‘sintonía fina' en múltiples ámbitos de la política económica y un abordaje profundo de los nuevos desafíos", consideran, como emprender una agenda sectorial y regional con eje en temas de tecnología, del rol y la eficiencia de las compras públicas, de productividad, de sustitución estratégica de importaciones y de promoción de exportaciones con mayor valor agregado, para atacar estructuralmente los problemas de la balanza de pagos. Sin embargo, "esta agenda quedó relegada" y se aplicó el cepo, que derivó en un estancamiento de la economía y, en particular, de la actividad industrial.

"Tras la salida de la convertibilidad, con la recuperación del tipo de cambio, la industria tuvo un fuerte repunte", coincide Rodrigo Álvarez, director de Analytica, quien destaca que de 2003 a 2011, la actividad se expandió a un promedio de 6,5% anual. "Pero desde entonces el proceso se interrumpió y en los últimos cuatro años retrocede al 2% anual", resalta, y evalúa que difícilmente se pueda revertir esta tendencia si no se modifica la política económica y especialmente el cepo.

Asimismo, "no sólo no hubo sustitución de importaciones, sino que aumentó la dependencia de insumos importados: el saldo comercial de la industria profundizó su déficit y en relación al PBI es mayor incluso que en 1998", agrega. Los insumos importados son cada vez más necesarios porque el país perdió competitividad sistémica. "El escudo del tipo de cambio elevado sólo funciona en el corto plazo; en el mediano, es necesario desarrollar todas las dimensiones de la competitividad", es decir, generar un entorno macroeconómico sano, infraestructura acorde, un funcionamiento eficiente del comercio local e internacional, un mercado financiero desarrollado e inversión en I&D, etc. En los últimos tres años, la Argentina retrocedió en el ránking de competitividad global que elabora el Foro Económico Mundial (WEF, por su sigla en inglés) al puesto 104 sobre 144, perdiendo 19 lugares.

Para Jorge Colina, jefe de investigaciones del Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA), 2003-2015 no fue una etapa de sustitución de importaciones. De todos modos, según Colina, el enfoque de la sustitución de importaciones es arcaico y errado, dado que actualmente ningún país ni sector industrial en el mundo puede prescindir de importaciones. "El enfoque moderno es desarrollar una industria competitiva para exportar: es irrelevante si la industria importa en mayor o menor medida y qué tipo de importaciones demanda si sirven de insumos para exportar bienes industriales con valor agregado", considera. "Los dólares que demanda la industria son un problema por las políticas anti-exportadoras de la última década, que hacen que la industria siga siendo deficitaria en materia de divisas", explica.

Según Dante Sica, director de abeceb.com y ex secretario de Industria, en los primeros años de 2003-2015 hubo reindustrialización pero no sustitución de importaciones, en tanto que en los últimos se dio una cierta sustitución de importaciones pero sin reindustrialización. "En toda la etapa no puede hablarse de un cambio estructural en la industria", sintetiza.

Entre 2004 y 2014, el crecimiento promedio del PBI industrial fue de 4,6% anual. Pero hubo dos etapas: entre 2004 y 2008 la suba promedió 7,5% anual, pero en el último período el crecimiento fue de apenas 0,6%, registrándose un estancamiento. En 2014, el PBI industrial sufrió una caída de 4% en relación al año anterior, según estimaciones de abeceb.com.

En 2003 había gran disponibilidad de mano de obra y maquinaria desempleadas. Los costos en dólares eran bajísimos por la devaluación de 2002 y el alto desempleo. "El retorno a una situación de relativa estabilidad dio origen a una rápida recuperación industrial que comenzó a utilizar los factores excedentes y la demanda interna creciente", describe el ex secretario de Industria.

Hasta 2010 principalmente, la sustitución de importaciones fue teórica, considera Sica. Como entre 1998 y 2002 se había perdido gran parte del entramado industrial, en la recuperación se tuvo que recurrir a las importaciones para abastecer a una industria local creciente. De esta manera, a las tasas de crecimiento cuasi chinas del PBI le correspondieron tasas de aumento de las importaciones superiores al 30%. Como había un boom internacional de los precios de las commodities y excelentes niveles de cosechas en el país, el aumento de las importaciones fue sostenido por una suba equivalente de las exportaciones. "Este crecimiento industrial no implicó un cambio estructural, sino una recuperación, sobre todo del sector automotriz, a partir del crecimiento de las economías argentina y brasileña, y de aquellos sectores en los que se buscó frenar el aumento de las importaciones (no sustituirlas) para que la producción local tuviera espacio en el mercado interno: textil, indumentaria, calzados, juguetes, marroquinería y línea blanca, entre otros", describe el director de abeceb.com.

Sica destaca, además, que la producción mundial ahora se organiza en torno a cadenas regionales y globales de valor, por lo cual a la hora de decidir dónde invertir, las empresas, y en particular las multinacionales, les dan más importancia a cuestiones como la logística, los trámites aduaneros, las preferencias comerciales con otros países, la seguridad jurídica y la estabilidad macroeconómica.

¿Qué pasó en 2011?

"El gran error fue no contener el proceso inflacionario iniciado en 2007, que rompió las bases del modelo productivo", opina Álvarez, quien considera que el cepo a partir de 2011 también fue una respuesta equivocada. "El contexto internacional jugó un rol, pero la política económica local se comportó como si el 'mundo feliz' fuera a durar para siempre", plantea, ya que en vez de amortiguar el ciclo, lo amplificó.

Para Colina, la industria y el país dejaron de crecer a partir de 2011 porque la licuación de costos internos de la devaluación de 2002 ya había desaparecido y los precios internacionales dejaron de subir, y entonces afloraron los déficits de competitividad generados por las políticas antiexportadores aplicadas en la década.

En tanto, el director de abeceb.com enumera una serie de factores detrás del punto de inflexión industrial en 2011. En primer lugar, la mayoría de los sectores industriales no había realizado inversiones capaces de sostener e incrementar la competitividad regional y global. A medida que se expandió la actividad, el desempleo se redujo y los costos comenzaron a crecer aceleradamente en dólares. Como el escenario institucional no logró generar expectativas de estabilidad interna, las inversiones fueron muy reducidas, acelerando la pérdida de competitividad. Este marco se agravó por la inflación y la pérdida del autoabastecimiento energético. Finalmente, la pérdida interna de competitividad y la crisis internacional que frenó el boom de precios de las commodities, comenzaron a debilitar la balanza comercial. "Eso en conjunto con la creciente incertidumbre cambiaria y la instalación del cepo cambiario terminaron de configurar un escenario inestable para la inversión y la producción", resume Sica.